Komt er een toetsing aan de grondwet?
In het kort:
- De toetsing aan de Grondwet staat (weer) op de agenda.
- Verschillende partijen hebben het in hun verkiezingsprogramma opgenomen.
- Het biedt de mogelijkheid om (onder andere) belastingwetten te toetsen aan de Grondwet. Bij strijd met de Grondwet zou de belastingheffing dan achterwege moeten blijven.
In mijn blog van 11 augustus 2022 heb ik de vraag gesteld of de toetsing aan de Grondwet, ook wel bekend als de constitutionele toetsing, echt komt. Gezien de verkiezingsprogramma’s lijkt het erop dat die vraag nog steeds actueel is.
Geen toetsing aan de Grondwet
Belastingen worden geheven uit kracht van een wet. Dat staat in de Grondwet. Het gaat dan om een wet die wordt vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk. Dat betekent dat de Tweede en Eerste Kamer akkoord moeten gaan met belastingwetten. Pas na dat parlementaire akkoord kan uit hoofde van een belastingwet belasting worden geheven.
In de Grondwet staat ook dat de rechter wetten niet mag toetsen aan de Grondwet. Dat geldt ook voor belastingwetten, zoals de inkomstenbelasting, de vennootschapsbelasting en de loonbelasting. Stel dat je van mening bent dat je ten onrechte anders wordt belast dan iemand die in een gelijke positie verkeert (ongelijke behandeling) of dat je het idee hebt dat jouw bestaanszekerheid wordt aangetast door de belastingheffing. Je kan dan niet aan de rechter vragen om de belastingheffing te toetsen aan de Grondwet.
Waarom een toetsingsverbod?
Het idee achter het toetsingsverbod is dat het aan de wetgever is om te beoordelen of een wet al dan niet in overeenstemming is met de Grondwet, en niet aan de rechter. Daar is in zoverre wel iets voor te zeggen, dat de leden van de Tweede Kamer rechtstreeks worden gekozen en de leden van de Eerste Kamer indirect worden gekozen via de Provinciale Statenverkiezingen (waarbij nationale thema’s doorgaans een minstens even grote rol spelen als provinciale vraagstukken).
Rechters worden niet gekozen. De rechterlijke macht heeft daarmee niet de democratische legitimatie die de Tweede en Eerste Kamer wel hebben. Wil je het dan aan de rechterlijke macht overlaten om nader invulling te geven aan de grondrechten? Veel ons omringende landen hebben een grondwettelijk hof dat wetten kan toetsen aan grondrechten. Denk aan het Bundesverfassungsgericht in Duitsland en het Grondwettelijk Hof in België. (Ter illustratie: op 22 juli 2017 heeft Belgische Hof de Vlaamse energieheffing “Turteltaks” vernietigd.) Wanneer het parlement de grondwettelijke toets bij de totstandkoming van wetten niet voldoende aandacht geeft, dan is het niet gek als de rechter fungeert als stok achter de deur.
Toetsing aan internationale verdragen
Het is overigens al wel mogelijk om wetten te toetsen aan internationale verdragen. In de praktijk zien we dat belastingwetten door de rechter naast de lat van de mensenrechtenverdragen worden gelegd. We hebben het dan over het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Dat kan verstrekkende gevolgen. Denk aan al het “gedoe” rondom box 3 van de inkomstenbelasting. Dat vloeit voort uit een oordeel van de Hoge Raad dat die heffing in strijd is met het EVRM.
De vraag is waarom je terug zou moeten vallen op deze mensenrechtenverdragen als we in Nederland zelf een Grondwet hebben? Die vraag beperkt zich overigens niet tot het belastingrecht.
Eerdere initiatieven
In 2002 heeft het toenmalige Tweede Kamerlid Halsema (nu burgemeester van Amsterdam) een initiatiefwetsvoorstel ingediend die het mogelijk moet maken om (formele) wetten te toetsen aan de Grondwet. Halsema wil de toetsing van wetten mogelijk maken aan een aantal bepalingen uit de Grondwet (dus niet de gehele Grondwet).
Op 14 oktober 2004 is het wetsvoorstel door de Tweede Kamer aangenomen. Op 2 december 2008 is het vervolgens na een hoofdelijke stemming ook door de Eerste Kamer aangenomen (met een krappe meerderheid van 37 tegen 36 stemmen). Maar een Grondwetwijziging verreist een tweede stemming door de Tweede en Eerste Kamer. Het idee daarachter is dat een grondwetswijziging weloverwogen en niet overijld tot stand komt. Die tweede stemming is er nooit gekomen.
Het voorstel is daarmee een stille dood gestorven. Het idee daarachter echter niet. In het regeerakkoord van het inmiddels demissionaire kabinet Rutte IV was vastgelegd dat de regering de uitwerking van de toetsing aan de Grondwet (weer) ter hand wilde nemen. Op 1 juli 2022 hebben minister Bruins Slot van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en minister Weerwind voor Rechtsbescherming, mede namens minister Yeşilgöz-Zegerius van Justitie en Veiligheid, een hoofdlijnenbrief hierover naar de Tweede Kamer gestuurd. Inmiddels weten we dat het kabinet de rit niet zal uitzitten. Het is dan aan een nieuw kabinet om eventueel vervolgstappen te zetten.
Verkiezingen
Verschillende partijen hebben in hun verkiezingsprogramma een toetsing aan de Grondwet opgenomen. Een greep uit de programma’s van de partijen die op dit moment redelijk hoog staan in de peilingen:
| VVD | Geen standpunt over toetsing aan de Grondwet. |
| GroenLinks-PvdA | Mensen krijgen het recht om een wet of de uitvoering van een wet te laten toetsen aan de Grondwet als zij het idee hebben dat hun grondrechten worden geschonden. Deze toetsing wordt een standaardonderdeel van de taakuitvoering van rechters. |
| D66 | Rechters moeten wetten aan de Grondwet kunnen toetsen. De toetsing moet betrekking kunnen hebben op alle bepalingen van de Grondwet, niet alleen de klassieke maar ook de sociale grondrechten. |
| CDA | Rechters krijgen de mogelijkheid om wetten te toetsen aan Grondrechten. |
| NSC | Het verbod op toetsing aan de Grondwet wordt opgeheven. Er komt een constitutioneel hof dat aangenomen wetten toetst aan de Grondwet. |
| BBB | Er komt de mogelijkheid om wetten, en de uitvoering daarvan, te toetsen aan de Grondwet. |
| PVV | Geen standpunt over toetsing aan de Grondwet. |
Komt de toetsing aan de Grondwet nu dan echt? Dat hangt ervan af welke partijen een coalitie gaan vormen. Een andere vraag is welke prioriteit de toetsing aan de Grondwet heeft. Waar thema’s als zorg, huisvesting, koopkracht en immigratie veel aandacht krijgen, lijkt de toetsing aan de Grondwet niet echt hoog op de agenda te staan.
